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前沿拓展：

编者按

“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上。”中央始终把粮食安全作为治国理政的头等大事。确保粮食安全，首要任务是高质量提升粮食的生产能力，严守耕地保护红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地。

摸清家底，心里有底。目前，第三次全国国土调查初始调查接近尾声。《半月谈》编辑部特别组织记者分赴全国多地，调研发现部分地方基本农田的划定、使用、监管存在突出乱象和普遍问题，亟待治理和解决。

一问

上山下河：好地搞建设，劣地搞农业

一些地方的基本农田划在山岭上、河道内，一些地方高产农田被圈占，灌溉条件差、地力贫瘠的地块被补进基本农田……基本农田如此划定，给国家粮食安全带来隐患。

“一锄头下去能砸出火星子”

北方某省的一座山岭上，一个400多人的村庄1000多亩耕地全部流转给一家企业，用于发展高效生态樱桃项目。村干部说，村里的地是山岭薄地，多数为基本农田，土层只有10厘米左右，地下全是风化石，“一锄头下去能砸出火星子”，而且水源奇缺。

时下，一些禀赋不高、基础条件差的山区村庄易地搬迁，改作生态保护或旅游开发。可要不要、能不能去山上耕种那些留下的基本农田，让村民感到困惑。

改作旅游开发的山村，人地分离、耕作不便现象突出。一些搬迁后的村民告诉半月谈记者，由于有的山上建了房子，搞起开发，道路设了关卡，自己想回山上种地变得很困难。

改作生态保护的山村，容易出现农作与生态的矛盾。中部某村有200亩左右的基本农田在山上的深沟里，多数撂荒。村支书说，在这些地里种植的农作物，有被野猪拱的风险。

一些基本农田“上山”，一些基本农田“下河”。水位落下时，农田露出来；水位上时，农田面积就缩小，甚至消失。

半月谈记者在黄河的一处主干道附近看到，由于泥沙淤积，河道内一些地方形成高于河面、低于岸堤的滩地。这些地有的与岸堤相连，有的在河道中间，低洼地带与流过的黄河水距离仅几十厘米。地里栽有农作物，一些农民正在里面劳作。当地黄河河务部门知情人士说，这些地虽然处在河道内，但有的已经被划入基本农田。

2019年7月18日，在河南省郑州市某区唯一的自然山区，曾违规占用的基本农田被复耕 冯大鹏 摄

好地搞建设，劣地搞农业？

基层自然资源干部反映，永久基本农田是基于二调土地利用现状图，经外业踏勘划定。但二调完成至今有10年之久，个别地块地类发生变化，导致部分永久基本农田划定不准。

东部某县自然资源局局长对半月谈记者说，按照国家规定，该省基本农田占耕地的面积比例要达到80%。可早些年经济发展重心在沿海，为了给沿海发展用地留出空间，相对平坦的沿海地区基本农田比例相对低，西部山区的比例反而高。

城镇化快速扩张也是基本农田划定不准的一大外因。“省、市、县、乡，都想多留一点儿发展用地，于是集镇和城区周边的好田往往不是基本农田，因为基本农田很难变更为建设用地。反而是边远山区不少田被划成基本农田。”这名自然资源局局长坦言。

半月谈记者调查发现，不少农民并不知道自己的农田被划为基本农田。一些“上山下河”的基本农田不仅不能有效发挥基本农田的功能，还会造成一些政策冲突。

按照黄河防汛等有关规定要求，河务部门在河道内施工、修筑防护堤、加固堤防等作业时，可能破坏河道内的土地，存在破坏基本农田的风险。

上述黄河河务部门人士透露，有一年，黄河汛期水比较大，河务部门开闸放水，将河道内的淤积地连同地上的作物和树木一起冲走，遭到当地村民索赔。但防洪法明确规定，禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物、禁止围垦河道。

山岭上、山沟里的基本农田，耕作不便，种粮效益低，然而想另作他用亦非易事。中部地区一名村干部说，该村山上的几百亩基本农田打算流转给工商资本搞苗圃，但怕冒违法违规的风险。

此外，基本农田划定未能安排规划预留，还常与一些地方的建设项目冲突。中部某省一名自然资源部门干部说，一些线性工程占地位置存在不确定性，如国道、省道等道路用地在落地过程要根据地形地貌、地质结构等因素进行调整，但基本农田划定时往往未给可能的项目规划做好预留。

实事求是地划定基本农田

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区。

但实际情况并非如此。东部某山区市规划了一片土地，用作发展新城区，周边基本农田的数量从原来的6万亩减少到3万亩。而这减少的3万亩指标又要划到更加偏远的山区乡镇，也就意味着山区乡镇的基本农田占耕地比例要达到93%左右。

调研中，不少地方干部还向半月谈记者反映，山区农田很多都是山垅田、坡耕地，如果基本农田比例要求过高，就意味着这些田大多会被划成基本农田。“更早的时候，有不少坡度大于25度的农田都划成基本农田。直到2017年，才规定了新增的基本农田是不能大于25度的。”南方某自然资源部门工作人员说。

对此，基层呼吁，下一轮划定基本农田时，应本着实事求是的原则，不要罔顾实际情况，随意下硬性指标。

只有实事求是地开展对基本农田的整改补划，才能使划定的基本农田起到其应有作用。基层干部建议，按照基本农田调整补划的要求，挖掘潜力补充基本储备区，保障重点项目，给足时间和空间，结合国土三调，对划定不实的情形进行调整补划。

在湖北宜城，具备调整补划为基本农田条件的耕地较为集中分布区域，已经逐地块实地核实完毕，优质耕地甄别出来作为补划对象。当地划定基本农田储备区2.8万亩，划定面积占现有基本农田面积121.09万亩的2.33%，有力保障了今后10至15年城市重点项目建设占用补划基本农田需求。

二问

种草种树不种粮，基本农田为他用

流转基本农田发展草坪、果树、茶树等高附加值产业，一些地方“明不说、暗鼓励”；扶贫项目、绿化任务占用基本农田，上级要求需要贯彻……部分基本农田保主粮的功能正在失灵。

种一年草“扒4遍皮”

沿海某农业大市，道路两旁不少平阳田种着草坪。当地绿化办主任告诉半月谈记者，这些基本农田原来都种着水稻或玉米，草坪从5年前的几百亩发展到现在的近万亩。

然而，草坪使用的化肥农药远超一般口粮田。而且，草坪1年要收获4次，收获时需要将表层土一起收走，一年相当于把农田“扒了4遍皮”。当地农业农村局副局长说，种植草坪多是农民的自愿选择，毕竟一亩一年能赚四五千元。

种草之外，有的青睐种树。南方某县以水果闻名，果树种植渐渐下山，侵入基本农田范围。“农民种地追求效益最大化，现在山地开发完了，就到田里去种了。”该县农业农村局相关负责人说，木本果树根系较深，对深层的土壤隔水层会造成一定破坏，属于法律明确禁止种植的品种。

东部一名曾分管农业的副县长对半月谈记者说，过去在基本农田发展林果业以农户自发行为居多，随着土地流转被群众广泛接受，这一现象近年来呈现快速增长趋势。

处于山区丘陵地带的山垅田，种粮效益低，改种茶叶等经济作物更为普遍。半月谈记者走进南方山区一个产茶名村，看到不少山垅田一半长满荒草，一半种着茶叶。一王姓村民说，他曾经有10多亩山垅田，都是基本农田，近4年来陆续改种茶叶，收益比种水稻强。

该村村委会主任说，近5年来当地有近1000亩的稻田改种茶叶，约占全村耕地面积的1/3。“种水稻的田要积水，种茶的田要排水。之前的稻田使用了化肥，土地有点板结，稻田改茶园就得用勾机挖，经常把地下的石头都勾起来了，造成田块漏水渗水。再改回稻田，成本就太大了。”

当农田种茶已成为一些山区的“主流”做法，部分村民只好被动种茶。某山村村支书家有4亩地，曾坚持种粮，但周边田块都陆续种茶了，村民指责他种水稻会影响种茶，最后他只得改种茶。“如果只是山排田、山垅田改种茶就算了，但是好多平阳田也改种茶叶，十分可惜。”该村支书说。

搞扶贫、为绿化，基本农田占为他用

当前，各地正在大力推进脱贫攻坚、乡村振兴。但由于近年来种粮比较效益下降，一些农村搞发展的抓手不再是粮食种植，而往往选择经济作物种植和特色经营。

西部某贫困县将金桔作为脱贫主导产业，到2019年金桔种植面积达16.7万亩。该县农业农村局一名干部直言不讳，种植金桔占用了一部分原来种植水稻的水田。比如，在当地的一个现代农业示范区，某老板承包上千亩地种植金桔，许多地都是基本农田。

这名干部说：“原本是想开发旱地种金桔，但投资明显大于水田。县一级政府下达金桔种植任务而财政资金补贴有限，乡镇一级也缺少资金配套，于是对农业公司或合作社利用水田种金桔睁一只眼闭一只眼。”

南方某县自然资源局一位工作人员反映，有的偏远山村贫困户为了发展产业脱贫，把基本农田周边土堆高，做了鱼塘养鱼。按照有关法规，这是不被允许的。

2019年10月28日，豫北某县，基本农田中出现“挖坑种树造景”现象，该地块还竖立着土地整治标牌 冯大鹏 摄

为造绿化景观，基本农田也常常挪作他用。2019年数月间，豫北某县以廊道绿化名义，在长城大道南侧农田上挖出1公里左右长度的方形深坑。半月谈记者现场看到，一些农田机井、排灌沟渠被人造微景观包围，与一旁的农田分隔，排灌沟渠支离破碎。据当地国土部门编制的“永久基本农田保护图”显示，廊道绿化带下就是基本农田。

半月谈记者驱车沿郑民高速行驶，在豫东某县随机采访时发现，一片千余亩的农田中大量的树木半死不活，树林间杂草丛生。一宋姓村民告诉半月谈记者，小麦还发青的时候，他家6亩地就被推掉，“都是种小麦、大蒜的好地，我不同意租赁也没办法，领导说是要种树”。

这片土地被政府以1000元一亩的价格租赁，约定租赁期限十年。多名村民向半月谈记者展示了政府颁发的《农村土地承包经营权证》，显示该土地性质为基本农田。

北方某平原县自然资源局负责人坦言，尽管国家出台“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”等基本农田“五个不准”的刚性条款，但因当前地方忙于脱贫攻坚、农村农业结构调整、国土绿化等任务，基本农田被占为他用的情况屡禁不止。

加大政策精准引导，

实施精准补贴制度

基本农田占为他用，在部分地区初显后果。西南某地级市因农田改种水果，2019年粮食种植面积为4121万亩，比上年减少82万亩。

某产粮大村村委会主任说：“现在从镇里到村里，大会小会都在强调要保住口粮田。但现实中，动员农民保住基本农田很难。有一次乡镇大会上，我提出‘产粮区农民要保住自己的口粮田’，当场就有村民说我的思想太落后。”

一名乡镇三农服务中心农技站负责人说：“应确保一些好地不要种果树、茶树等经济作物，一些边角地等可适当允许种。但现在没有人或部门来处理这件事。”

多名基层干部呼吁，尽快出台政策，对不改变土地耕作层、不影响耕种的一年生经济作物调整行为，予以准许；对改变土地耕作层，影响耕种的行为，视为非种植行为，不予补贴，对违法行为进行制止。

基层干部建议，尽快实行精准的农业补贴，对未实行耕种的土地承包者可考虑不再补贴。同时，加大地力保护补贴，对承担耕地保护任务的农村集体经济组织、新型经营主体和农户给予奖补，改善流转土地中的水、路等条件。

此外，专家还建议，对公路等线性工程项目按指标进行规划，预留好占用面积指标，项目落地时，核减区域面积指标，再根据实际情况上图。按照基本农田调整补划要求，并结合第三次全国国土调查，对划定不实的情形进行调整补划，对乱占乱用基本农田的坚决制止。

三问

数据失真打架，制度缺失监管弱

在最严格的耕地保护制度下，基本农田划定、使用的乱象仍未杜绝，究其原因，既有政策制度设计上的缺陷，也有监督管理上的松懈。

“不知情”凸显基本农田管理

三大弊病

在18亿亩耕地红线中，有近15.5亿亩的永久基本农田，无论什么情况下都不能改变其用途。但半月谈记者发现，部分基本农田已经改变用途，主管部门却表示“不知情”。

——统计失真。南方某村在上个世纪还被称作粮食基地，但近期半月谈记者进村看到，道路两旁的大片良田里都种上了茶叶。村支书坦言，统计时，虽然该村上报有3500多亩耕地种水稻，实际上只剩下五六百亩劣等田，并不适合种粮。

近年来粮价下跌，一些边角地块的农田抛荒或改种茶、果、林等现象并不少见，但这些田块仍按照种植粮食上报面积。“知道这么个事，但没法统计，谁也不知道到底有多少。”问及当地有多少基本农田种了茶树、果树，某农业大市的相关干部均如此回答。

有干部透露，大家都是明着干、不说破，有的地方甚至将此种路径作为乡村产业振兴的重要抓手。一名县国土资源局副局长说，按照规定在基本农田上发展林果业肯定违法，但因为涉及群众增收问题并未实际追究。

2019年4月17日，河南省漯河市某区因修路将一片小麦地强推。农民手中的“红本本”显示该地块为基本农田，但农业农村局的章随后被自然资源部门否认 冯大鹏 摄

——数据打架。华东某县基层干部反映，当地发展林果业的基本农田在统计时也被划为林地，但并未从基本农田里剔除，基本农田和林地的统计有较大面积交叉。

“在近期的一次自然资源审计中，林业局和自然资源局数据一比对，发现耕地和林地重合面积达到了6.8万亩，其中多数是基本农田。”某县自然资源局局长估计，如果把长期抛荒的田和已经变成鱼塘、茶园、林地的田都筛除掉，耕地面积可能要减少15%以上。

部门之间的数据不统一，有时还造成基层执法冲突。如2019年4月，中部某镇政府在未与村民提前商议的情况下，将村民的上百亩麦田强行推毁。对于这片土地是否为基本农田，当地农业和自然资源部门各执一词。“大红章子都盖着呢，却保护不了我们的权益。”一名小麦被毁的农民感叹。

——上严下松。中部某省一合作社理事长流转的2800亩土地上，近年来已经陆续添了十几个坟头。

“一些农户家人去世后，就葬在自家的承包地上。”这位理事长说，“基本农田按规定不能埋人，但这些你都没法和村民理论，村里、乡里、县里都不管。”

虽然国家对基本农田划了红线，但这位理事长透露，实际基层抓得不严。“平时建个小型养殖场什么的，村干部表个态就建起来了，有的都不去国土部门办手续。”

核查难、操作难、执法难

对于基本农田的管理工作，基层干部也有不少苦衷。

一些干部认为，当前统计制度存在缺陷、政策设计不完善，导致基本农田使用数据失真。一名农调队副队长透露，现在不少基层统计员素质偏低。“有的统计员连基本的责任心都没有，甚至发生‘1+1不等于2’的错误。”

南方一产粮大县的农业农村局相关负责人说，农业部门统计粮食播种面积，都是由村一级开始，由下至上层层上报数字，上级部门再抽查核实。“主要复查方式也只能是眼看、口问，如果一片80亩的田，基层说有100亩，复查人员也很难辨明。”

“基层将粮食种植面积数据上报后，往往没有上级部门下来认真核查，也没听说有人由于数据问题被问责。”中南某市农业农村局一名干部表示。

法律政策“有原则、没细则”，使得基本农田保护缺少可操作性。一名国土资源监察支队的干部说，比如明确禁止种苗木，但没有相应处罚的条款；基本农田抛荒后，承包权要收回集体所有，但实际操作几乎行不通。

还有的干部反映，虽然有禁止其他进行破坏基本农田的活动、不准进行破坏耕作层的经营活动等规定，但具体细节目前都难以界定。

“一些农田被偷偷挖沙，或者种草皮，实际上耕作层是减少了。但是减少多少算破坏农田？原来的耕作层有多厚？因为没有家底、没有标准，破坏的行为就难以界定，基层没法执法。”华东地区一名自然资源局干部表示。

另外，基层执法力量明显不足，对一些轻微违法现象也只能“睁一只眼闭一只眼”。一名县级国土执法人员告诉半月谈记者：“一个县市只有5名国土执法人员，连执法用车都十分困难。以这样的配置巡察3000多平方公里，常常是发现违法行为，只能劝告。”

某国土监察部门执法人员说：“占用基本农田建房子、搞开发的现象，现在肯定是一个都不会放过。但农民修坟头、种果树什么的，真是没法及时跟进。即便发现了，往往也是法不责众。”

守住红线亟需现代管理、科学引导

目前第三次全国国土调查已经启动，特别要求各地政府实事求是地上报，提出“宁要数据真实性，不要前后一致性”，不少基层干部大受鼓舞。

中部省份某自然资源局局长表示，如果相关规定能够贯彻执行，抛荒田、鱼塘、茶园、林地变身耕地等历史存量问题应该能够得到初步解决。但近年来刚刚抛荒或改种的农田如何判断土地类别，以及未来新出现的土地类别变化如何能够及时更新，还需要中央出台更明确的政策。

一些统计部门干部呼吁，利用遥感、测绘、地理信息等技术，提升统计技术水平，加强统计部门和自然资源部门、农业部门之间的合作，实现部分数据共享，提升统计数据的准确性。

针对部分省区市多年来相关部门数据不一致，业内人士认为，应按照新的统计法尽快调整，使统计数据更精准、更具指导性。

另外，专家表示，只有让广大群众真正认识农村大有可为，农业大有发展，真正尝到农业发展带来三产繁荣的甜头，永久基本农田保护战略才能真正深入民心。

中国经济粮食学会副会长程国强建议，提速粮食生产管理方式的现代化。一方面，要用现代的信息技术进行测产和估产；另一方面，要改善农业基础设施条件、加强高标准农田的建设，调动粮食主产县农户爱惜农田、保护农田的积极性。

来源：《半月谈》2020年第3期（记者：林超 冯大鹏 侯文坤 何伟 邵琨 | 编辑：徐希才）

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